四川日報 2021年06月24日
□經(jīng)濟(jì)日報記者鐘華林
2019年初，四川省謀劃和啟動了一場涉及面廣泛、群眾關(guān)注、影響深遠(yuǎn)的重大基礎(chǔ)性改革，即全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃和村級建制調(diào)整改革（以下簡稱“兩項改革”）。
改革至今，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）從4610個減至3101個，減少1509個、減幅達(dá)32.7%；建制村從45447個減至26369個，減少19078個、減幅達(dá)41.98%，社區(qū)及村民小組也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。
四川為什么要進(jìn)行“兩項改革”？改革想達(dá)到什么目標(biāo)？如何順利推進(jìn)？效果怎樣？帶著這些問題，經(jīng)濟(jì)日報記者近日走訪了四川多個不同自然條件、不同發(fā)展進(jìn)程的市縣鄉(xiāng)村，剖析四川這場動靜不小的改革。
改革勢在必行
記者在四川調(diào)研提到“兩項改革”，多名干部群眾一致表示，“這是一件多年想干的大事，這次終于干成了！”
4610個，這是改革前四川省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）數(shù)量，位居全國第一。四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和面積分別為全國平均水平的51.7%、44.2%，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)實力也存在不小差距，鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體呈現(xiàn)“數(shù)量多、規(guī)模小、分布密、實力弱”的特征，近年來農(nóng)村人口“空心化”、產(chǎn)業(yè)“空殼化”、“三留守”現(xiàn)象突出。
綿陽市三臺縣三元鎮(zhèn)龍吟村由原先的龍吟、龍居兩個村合并而成。村黨支部書記張永成告訴記者，“過去兩個村都不大，先不說產(chǎn)業(yè)上各自發(fā)展，就連栽根電線桿都會發(fā)生矛盾，修水渠、修機耕道等工作都不好開展。現(xiàn)在合并1年多，村里已經(jīng)修建了1座橋、5公里長的村道，硬化了3公里長的U形水渠，還正在統(tǒng)一規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。
“行政區(qū)劃是一種獨特的空間資源、行政資源、組織資源和政策資源，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有框架性、基礎(chǔ)性作用。”四川省委書記彭清華對記者分析，長期以來，四川鎮(zhèn)村數(shù)量過多，束縛了鄉(xiāng)村發(fā)展手腳，推進(jìn)“兩項改革”正是省委結(jié)合四川省情實際貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，作出的一項打基礎(chǔ)、系全局、利長遠(yuǎn)的重大部署。
的確，四川原有的區(qū)劃設(shè)置已經(jīng)導(dǎo)致管理架構(gòu)無法適應(yīng)現(xiàn)代化治理的要求。
四川省相關(guān)部門經(jīng)過廣泛深入的調(diào)研，分析歸納出了不適應(yīng)現(xiàn)代化治理的幾種表現(xiàn)：一是稀釋了公共資源，四川是全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政投入總量最高的省份之一，但平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)則是全國最低；二是增加了運行成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員工資和行政運行經(jīng)費較高，但人均服務(wù)人口數(shù)量遠(yuǎn)低于全國平均水平；三是降低了服務(wù)效能，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量多，人員編制有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往身兼數(shù)職，難以實現(xiàn)專業(yè)化、精細(xì)化、高效化。
改革勢在必行。四川省委副秘書長、政研室主任、改革辦常務(wù)副主任唐文金介紹，從鄉(xiāng)村發(fā)展、治理和民生的內(nèi)在要求看，改革是破解難題的關(guān)鍵一招。為此，四川省委將“兩項改革”納入全面深化改革“總盤子”系統(tǒng)研究、謀定后動，蹄疾步穩(wěn)地做好這篇改革大文章。
順勢順向而為
四川下定決心開展“兩項改革”，但接下來面臨的關(guān)鍵問題是，怎么改？
“關(guān)鍵是要堅持順向優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃版圖，而不是簡單地對著地圖‘畫圈圈’。”四川省民政廳副廳長胡建林介紹，所謂“順向”，就是把握好當(dāng)?shù)氐臍v史文脈、現(xiàn)實條件、發(fā)展趨勢和群眾愿望，順應(yīng)人口、交通、經(jīng)濟(jì)流向，順應(yīng)群眾對美好生活的向往。四川地域廣闊、地形復(fù)雜，必須遵循實事求是原則，宜留則留、宜并則并、宜撤則撤、宜改則改。
成都市大邑縣出陽江鎮(zhèn)與斜源鎮(zhèn)的合并過程就充分體現(xiàn)了“順向”原則。大邑縣民政局副局長袁濤介紹，當(dāng)時把斜源鎮(zhèn)合并進(jìn)出陽江鎮(zhèn)，是因為出陽江地域更加開闊，而斜源鎮(zhèn)地處狹窄的溝谷地帶，鎮(zhèn)政府所在地已無法擴展，就連修停車場的空間都沒有。但與此同時，斜源鎮(zhèn)盤石村并沒有合并到出陽江鎮(zhèn)，而是并進(jìn)緊鄰的新場鎮(zhèn)，因為該村村民以前上學(xué)、趕場都是去新場鎮(zhèn)，聯(lián)系更緊密，所以趁這次改革做了徹底調(diào)整，村民們都很滿意?！跋啾瘸鲫柦?zhèn)，我們村祖祖輩輩都與新場鎮(zhèn)聯(lián)系更緊，感情上也更近，所以大家都很樂意并進(jìn)新場鎮(zhèn)?！北P石村村民羅智勇對記者說。
記者調(diào)研采訪時發(fā)現(xiàn)，這樣的“順向”操作在改革過程中可以說是無處不在?？梢钥偨Y(jié)為以下幾種模式——縣城周邊的鎮(zhèn)村往縣城并，交通閉塞的往交通便捷的地方并，公共服務(wù)配套差的往配套好的并，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的往經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的并，自然條件差的往較好的并，山上的往山下并，溝里的往溝外并，地質(zhì)災(zāi)害隱患較重的往安全的地方并……
“兩項改革”大刀闊斧，涉及面非常廣泛，如何順利推進(jìn)可是個大問題。而四川給出的答案是，只向改革要效益，不與基層爭利益。
“在啟動改革之前，我們就做了大量調(diào)研，并在一些縣市試點，摸清各方訴求?！彼拇ㄊ∶裾d相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，“群眾最擔(dān)心的是辦事上學(xué)看病不方便，干部最擔(dān)心的是不能得到妥善安置，地方政府最擔(dān)心的是財政資金會減少?！?/p>
針對這些事關(guān)切身利益的問題，四川省明確提出“五個不”和“三不變”要求。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革方面堅持“五個不”政策，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制不上收，財政轉(zhuǎn)移支付不減少，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不削弱，基層公共服務(wù)不降低，干部安排不懸空；在村級建制調(diào)整改革中，明確農(nóng)民享受的惠民政策不變，農(nóng)村土地和林地等權(quán)屬不變，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系不變等。還特別強調(diào)，不拆遷農(nóng)房，不在農(nóng)民的土地權(quán)益上打主意。
正是秉承這些原則，四川各縣（市、區(qū)）根據(jù)本地實際情況和群眾需求，在新設(shè)的村里設(shè)置便民服務(wù)代辦點，細(xì)化代辦事項清單，落實事項辦理責(zé)任人，打通便民服務(wù)“最后一百米”。建立與服務(wù)人口更相匹配、更精準(zhǔn)的公共服務(wù)體系，確?！皩W(xué)照上、病照看、場照趕、事照辦”。
綿陽市三臺縣塔山鎮(zhèn)由3個鎮(zhèn)合并而成，塔山鎮(zhèn)黨委書記吳運波說，當(dāng)?shù)厝罕娮铌P(guān)注的就是上學(xué)問題。合并后一些學(xué)生的上學(xué)路變遠(yuǎn)了，塔山鎮(zhèn)摸底調(diào)查發(fā)現(xiàn)全鎮(zhèn)2677名學(xué)生中，1230人有乘車需求，于是為全鎮(zhèn)中小學(xué)提供“私人定制”式的乘車服務(wù)，實現(xiàn)行政村全覆蓋。塔山小學(xué)4年級學(xué)生熊夏星的家距學(xué)校約4公里，她高興地告訴記者：“現(xiàn)在放學(xué)有專車接送，直接到家門口，方便又安全，家長不用擔(dān)心我們了?！?/p>
鎮(zhèn)村合并后所轄面積變大，如何保證群眾辦事的便利性？巴中市巴州區(qū)副區(qū)長周永紅說，不用慌！在前些年脫貧攻堅時，山區(qū)交通條件已有較大改善，而這次改革中，考慮到山區(qū)交通條件仍有差距，所以巴州區(qū)采取了3項措施：一是安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)帶隊定期駐守原鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是設(shè)置具有同樣法律效力的“行政審批專用章”；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門定期走村入戶提供服務(wù)，讓群眾真正實現(xiàn)不出遠(yuǎn)門能辦事。
拓寬發(fā)展空間
經(jīng)過兩年探索實踐，四川全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村數(shù)量大“瘦身”，改革“前半篇”任務(wù)基本完成。
鎮(zhèn)村數(shù)量做“減法”不是目的，扎實推進(jìn)“后半篇”工作，做好把改革成果轉(zhuǎn)化為發(fā)展紅利和治理實效的“乘法”才是目標(biāo)所在。
改革成效如何？“后半篇”文章做得怎樣？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展變化最有發(fā)言權(quán)。
今年開春以來，彭州市桂花鎮(zhèn)上的民宿一直很火，幾乎天天爆滿，必須網(wǎng)上提前預(yù)訂。鎮(zhèn)長周煜告訴記者，這得益于“兩項改革”中桂花鎮(zhèn)與原磁峰鎮(zhèn)“合二為一”。
桂花與磁峰兩鎮(zhèn)隔溪相望，綠水青山，都小有名氣，前者的“桂花土陶”已有數(shù)百年歷史，后者的“磁峰白瓷”可追溯到北宋。雖然都依托陶瓷產(chǎn)業(yè)發(fā)展文化旅游，但分屬兩鎮(zhèn)。小溪雖淺，但為“界河”，往來受限。2019年底，磁峰并入桂花?！皟涉?zhèn)由此迎來發(fā)展轉(zhuǎn)機。”周煜說，“一條綠道連通兩岸，一起規(guī)劃，一起打造，發(fā)展空間大多了，呈現(xiàn)給游客的內(nèi)容、項目更豐富了，游客自然就多了。”短短兩年間，已成為打卡熱點。
兩鎮(zhèn)合并如此，兩村合并亦如是。綿陽市安州區(qū)桑棗鎮(zhèn)齊心村由兩個村合并而成。村黨總支副書記陳遠(yuǎn)江告訴記者，兩個村以前都利用當(dāng)?shù)睾茸匀伙L(fēng)景發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，但那時一景兩村，各自為政，嚴(yán)重制約了景區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。合并后齊心村對景區(qū)進(jìn)行了整體規(guī)劃和打造，旅游業(yè)態(tài)明顯提升，現(xiàn)在每到節(jié)假日游客就爆滿。
旅游景區(qū)在改革中連成了一片，特色產(chǎn)業(yè)在改革中也擴大了規(guī)模。瀘州市納溪區(qū)以盛產(chǎn)特早茶聞名。初夏時節(jié)，連綿起伏的茶園里茶農(nóng)三五成群，正在采茶。以前茶葉種植基地零星分布于梅嶺、應(yīng)石等6個村，無法適應(yīng)現(xiàn)代茶產(chǎn)業(yè)規(guī)?；⒓s化發(fā)展趨勢。改革后6個村整體合并，新的梅嶺村占地46平方公里，標(biāo)準(zhǔn)茶園突破6萬畝，規(guī)模效應(yīng)很快顯現(xiàn)出來。村里的龍頭企業(yè)——四川鳳嶺茶業(yè)有限責(zé)任公司董事長周世慶告訴記者，“村子合并前，公司3000多畝茶園分布在幾個村里，組織生產(chǎn)、采摘都不方便。合并后，公司茶園面積增加到約5000畝，而且連成了片，管理方便多了”。宜賓市敘州區(qū)李場鎮(zhèn)、古柏鎮(zhèn)、隆興鄉(xiāng)都種植油樟，本次改革“三鎮(zhèn)合一”，這片號稱“世界樟?！钡默F(xiàn)代油料產(chǎn)業(yè)園核心區(qū)有望迎來跨越式發(fā)展。
記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“兩項改革”帶來的初步變化可以概括為4個字，即“減量提質(zhì)”，鎮(zhèn)村數(shù)量大幅減少，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展質(zhì)量大幅提高。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展難題正被逐步破解。
改革前，四川鄉(xiāng)村多而弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展小而散，長期制約著鄉(xiāng)村發(fā)展。鎮(zhèn)村“多合一”促進(jìn)了一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展。一些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)村有機整合后，加速特色產(chǎn)業(yè)集中連片、適度規(guī)模發(fā)展。
綿陽市安州區(qū)委副書記馬建光對記者表示，過去鎮(zhèn)村之間聯(lián)系少，你種柑橘我種桃，面積都不大，結(jié)果都成不了氣候。安州區(qū)花荄鎮(zhèn)黨委書記姜偉說，“一村一品”對于過去的小鄉(xiāng)村根本沒有優(yōu)勢，一個村一般只有一兩千畝地，東一塊西一塊不成規(guī)模，但合并之后可聯(lián)動的面積就大多了。
“兩項改革”后，四川鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積由106平方公里增加至156.7平方公里、增幅達(dá)47.8%，平均戶籍人口由1.8萬人增加至2.93萬人、增幅達(dá)62.7%；建制村平均面積從10.7平方公里增至18.3平方公里、增幅達(dá)71%，平均常住人口由877人增加至1512人、增幅達(dá)72.4%。
激發(fā)干部活力
“兩項改革”也解放了基層干部，使基層基礎(chǔ)得到鞏固，這在四川各級干部中已形成共識。
巴中市巴州區(qū)水寧寺鎮(zhèn)黨委書記何勁松說：“以前選村干部不是‘選’，是‘求’，因為收入太低沒人愿意干，有能力的、年輕力壯的寧愿出去打工?，F(xiàn)在村干部月工資從1730元漲到3140元，還有機會被選拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)干部，平臺更大了，這個崗位吸引力大大提高?！?/p>
水寧寺鎮(zhèn)龍臺村黨總支書記李楚雄告訴記者，這次村莊合并重新選舉村委時，他這個職位有4個人競爭，另外4個村委職位有30多人競爭，有好幾個人專程從廣東、福建等地趕回來參加競選。
鎮(zhèn)村合并后所轄面積增加、人口增多、待遇提高，基層干部工作積極性明顯提升，工作專業(yè)性更強，干事創(chuàng)業(yè)的勁頭更足了。
綿陽市三臺縣潼川鎮(zhèn)解放村由解放、光明、林茂3個小村合并而成。村黨總支書記鄧建超以前是光明村黨支部書記，“以前月工資是1430元，這個收入水平讓人沒法專職，還得干些別的養(yǎng)家，村里工作只能順帶做。現(xiàn)在不同了，每個月工資3000多元，精力可以都放在村里工作上?！彼f，目前村里準(zhǔn)備打通原先三個村之間的“斷頭路”，利用緊鄰縣城的優(yōu)勢進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。
“兩項改革”后，四川各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)編制干部平均從37.6名增加到59.9名，比改革前增加了22.3名；村黨組織書記平均年齡下降3.9歲，大專以上學(xué)歷人員占比提高7.1個百分點。鎮(zhèn)村干部人少事多、老齡化、文化水平偏低等長期存在的問題得以化解，在沒有增加財政總支出的情況下，干部待遇得到較大幅度提高。
綿陽市安州區(qū)改革后，全區(qū)村級干部人均基本薪酬每年增加1萬元，增幅達(dá)45%以上。區(qū)里為村干部制定詳細(xì)安置方案，一些黨性覺悟高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力強的村級干部，予以留任；熱心村級事務(wù)、群眾威望高的離職干部，有的安排到專業(yè)合作社工作，有的安排到鄉(xiāng)村振興專員、社區(qū)治理專員等過渡性崗位；對有就業(yè)創(chuàng)業(yè)意愿的離職干部，給予就業(yè)培訓(xùn)、政策扶持和創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等。
盤活閑置資產(chǎn)
“兩項改革”還盤活了鄉(xiāng)村的沉睡資源。三臺縣副縣長代貴虎告訴記者，以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)設(shè)置都是“標(biāo)配”，比如衛(wèi)生院、養(yǎng)老院、學(xué)校，還有七站八所等，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)，情況已發(fā)生很大變化，有些機構(gòu)工作量已不飽和，大量機構(gòu)房產(chǎn)閑置。這次“兩項改革”之后，包括辦公用房在內(nèi)的很大一部分公有資產(chǎn)空置出來，四川省通過改作公益用房、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場化處置變現(xiàn)等方式，提高了閑置資產(chǎn)使用效率。
大邑縣原斜源鎮(zhèn)緊鄰西嶺雪山風(fēng)景區(qū)，被撤并到出陽江鎮(zhèn)后，鎮(zhèn)里通過招商引資盤活原政府辦公樓、集體商鋪等公有資產(chǎn)1.2萬平方米，發(fā)展民宿、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)項目22個，豐富產(chǎn)業(yè)發(fā)展載體。出陽江鎮(zhèn)黨委書記金玉良講了這樣一組數(shù)據(jù)：“斜源鎮(zhèn)被撤并后，騰出來的房產(chǎn)為發(fā)展旅游業(yè)拓展了空間，老場鎮(zhèn)更加繁榮。2018年這里還沒有一家民宿，2020年已有酒店、民宿70多家。2020年在疫情影響下，仍然接待游客40多萬人次，旅游綜合收入1.2億元，與2019年相比增幅達(dá)33%?！?/p>
綿陽市安州區(qū)塔水鎮(zhèn)由塔水、寶林、清泉三鎮(zhèn)合并而成，此前都分別按標(biāo)準(zhǔn)配有養(yǎng)老院、衛(wèi)生院、學(xué)校等機構(gòu)。原寶林鎮(zhèn)可安排120人入住的養(yǎng)老院，改革前偌大的院子只住著幾位老人；相距百米的原寶林鎮(zhèn)衛(wèi)生院有24名醫(yī)護(hù)人員，每天也沒幾個人來問診看病。塔水鎮(zhèn)鎮(zhèn)長陳世勇介紹，三鎮(zhèn)合并后，鎮(zhèn)里決定利用原寶林衛(wèi)生院、養(yǎng)老院建設(shè)“醫(yī)養(yǎng)中心”，既能利用閑置資源，又為農(nóng)村普遍存在的養(yǎng)老問題找到一條新路徑，還解決了衛(wèi)生院生存和發(fā)展難題，是一件多贏的好事?！搬t(yī)養(yǎng)中心”剛創(chuàng)辦兩個月，已接收15位老人，還有不少人前來咨詢。
綿陽市安州區(qū)齊心村兩村合并后，騰空的300多平方米房屋成了村里的“寶貝”。村里利用它們創(chuàng)辦土特產(chǎn)展示館和傳統(tǒng)工藝手工作坊，吸引大量游客，帶動了當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)和手工制品的銷售。陳遠(yuǎn)江說，多虧了老村委會這個現(xiàn)成的房屋，如果建造新房，要投入幾十、上百萬元的資金，還有土地審批等多道環(huán)節(jié)，不是件容易的事。
數(shù)量調(diào)減、布局調(diào)優(yōu)、成本降低、效能提高，資源要素進(jìn)一步優(yōu)化，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)和治理版圖得以重塑，以“優(yōu)化資源配置、提升發(fā)展質(zhì)量、增強服務(wù)能力、提高治理效能”為重點內(nèi)容的改革“后半篇”文章正在持續(xù)推進(jìn)，四川“兩項改革”真正激活了鄉(xiāng)村治理的一池春水。
?。ㄔd2021年6月23日《經(jīng)濟(jì)日報》）
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