四川日報(bào) 2017年04月21日
民族地區(qū)由于特殊的歷史、自然地理、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)文化因素，存在貧困面廣、貧困程度深、減貧速度慢、減貧成本高及脫貧任務(wù)重的困難，是當(dāng)前及未來脫貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，直接關(guān)系到我國全面小康社會(huì)建設(shè)的成敗。四川大小涼山彝區(qū)及高原藏區(qū)正是這樣的典型連片貧困民族地區(qū)，是我省脫貧攻堅(jiān)的硬骨頭。筆者基于實(shí)地調(diào)研，分析了當(dāng)前我省民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧中面臨的矛盾風(fēng)險(xiǎn)并提出對策建議?！趵畹?/span> 李鵬
精準(zhǔn)扶貧脫貧面臨的四個(gè)矛盾
以收入為決定性指標(biāo)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)與民族地區(qū)多維貧困的矛盾。貧困具有多維性，不僅指收入不足，還包括文化貧困、教育貧困、健康貧困、精神貧困等。我省民族地區(qū)具有多維貧困的特征，尤其體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)貧困與教育貧困、健康貧困及文化貧困的交織疊加上。因此目前以收入為決定性指標(biāo)的貧困線標(biāo)準(zhǔn)并不符合民族地區(qū)多維貧困的現(xiàn)實(shí)。以經(jīng)濟(jì)脫貧為基礎(chǔ)，我們更應(yīng)看到教育、健康、文化脫貧對民族地區(qū)發(fā)展的深遠(yuǎn)意義。扶貧、扶智與扶志結(jié)合才能做到標(biāo)本兼治，收入脫貧雖足以解決“兩不愁”，而教育與文化脫貧才可實(shí)現(xiàn)精神脫貧，從而使貧困群眾真正走向自尊自立自信與自足的可持續(xù)發(fā)展之路。
精準(zhǔn)識別的正式性與基層實(shí)踐的非正式性的矛盾。精準(zhǔn)識別貧困對象是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)。各級政府均發(fā)布了精準(zhǔn)識別的制度性文件及規(guī)范化操作流程，然而由于民族地區(qū)特殊的社會(huì)人文環(huán)境，在基層實(shí)踐中這種制度化規(guī)范難以完全遵守。比如收入調(diào)查如何精確？指標(biāo)限制與實(shí)際需求不匹配如何平衡？扶貧的福利性內(nèi)涵對大多數(shù)并不富裕的村民構(gòu)成了較強(qiáng)的利益誘惑，也因此誘發(fā)少報(bào)和虛報(bào)收入等行為。在收入調(diào)查無法精確化的前提下，要想精準(zhǔn)識別貧困戶有一定困難。同時(shí)，自上而下的指標(biāo)配額難以保證不同地區(qū)與不同村社間橫向公平。誰來識別貧困戶，如何識別貧困戶，仍需要我們在工作方法與機(jī)制上進(jìn)行創(chuàng)新。
業(yè)績導(dǎo)向的“要我脫貧”與貧困主體參與不足的矛盾。以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧是黨和政府對貧困群眾的政治承諾，也是莊嚴(yán)的歷史使命。以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的層層目標(biāo)分解將扶貧工作的壓力向下傳導(dǎo)，并與扶貧干部的獎(jiǎng)懲升遷掛鉤。然而由于民族地區(qū)貧困人口受教育水平較低及對國家政策理解的局限性、遲滯性，凸顯了政府扶貧治理下“要我脫貧”的意味。部分貧困戶在對政府幫扶寄予高度期望與依賴的同時(shí)，對自我能力發(fā)展的關(guān)切和公共事務(wù)的參與則十分有限。比如產(chǎn)業(yè)扶貧的技能培訓(xùn)常常缺乏年輕主體的參與，一些集體資產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目的群眾參與度不高等。精準(zhǔn)扶貧治理的主體不僅僅是各級政府，貧困群眾既是治理對象，也是治理主體，因而必須發(fā)揮貧困群眾的主體性、能動(dòng)性與創(chuàng)造性。
高度系統(tǒng)化的政府扶貧與第三方社會(huì)組織缺位的矛盾。以政府為主導(dǎo)的精準(zhǔn)扶貧呈現(xiàn)高度系統(tǒng)化特征，自上而下的目標(biāo)分解、資源配置及項(xiàng)目落地實(shí)施體現(xiàn)了政府扶貧治理的可控性。一方面是政府主導(dǎo)下的基層扶貧干部人力及能力或有不足，常常面臨著“工作做不完，壓力大”，窮于應(yīng)付的困境；另一方面是民族地區(qū)第三方社會(huì)組織在扶貧治理體系中的缺位。公益性、慈善性、專業(yè)性社會(huì)組織是構(gòu)建多元共治的扶貧主體的重要成分，政府購買、服務(wù)外包等是實(shí)現(xiàn)善治的有效手段。因此，有必要在精準(zhǔn)扶貧協(xié)同治理框架下，發(fā)揮第三方社會(huì)組織的專業(yè)優(yōu)勢，以彌補(bǔ)基層公共人力資源不足之弊，并提高精準(zhǔn)扶貧的成效。
精準(zhǔn)扶貧脫貧面對的三個(gè)問題
產(chǎn)業(yè)扶持同質(zhì)化與市場化不足的問題。產(chǎn)業(yè)扶貧是精準(zhǔn)扶貧的主要舉措，用于幫助有勞動(dòng)能力的貧困家庭擺脫貧困。筆者調(diào)研的一個(gè)地區(qū)，全面實(shí)施了“1+X”產(chǎn)業(yè)扶貧計(jì)劃，“1”是指全域發(fā)展核桃產(chǎn)業(yè)，“X”代表各地因地制宜選擇合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。由于受自然地理、農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)因素限制，大多數(shù)地區(qū)呈現(xiàn)同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。那么問題是，高度同質(zhì)化的農(nóng)產(chǎn)品如何實(shí)現(xiàn)其預(yù)期的市場價(jià)值？高度分散的貧困戶如何抵御農(nóng)產(chǎn)品銷售的市場風(fēng)險(xiǎn)？因此，應(yīng)引進(jìn)“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)扶持模式，利用企業(yè)的產(chǎn)品與市場經(jīng)營專業(yè)化能力來減少貧困群眾的市場風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的經(jīng)營方式實(shí)現(xiàn)“訂購—生產(chǎn)—加工—包裝—配送”一體化，彌補(bǔ)民族地區(qū)遠(yuǎn)離市場的劣勢。
農(nóng)村勞動(dòng)人口的城鎮(zhèn)化流動(dòng)與新村建設(shè)空心化問題。民族地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力大量外流，一是進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工，二是到附近相對發(fā)達(dá)縣市農(nóng)村租地種田。同時(shí)，為獲得相對優(yōu)質(zhì)的教育資源，部分農(nóng)村家庭送子女進(jìn)城租房讀書。因此，農(nóng)村的常住人口基本上以老人、兒童、留守婦女及殘疾人為主體，與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)形成較大反差。不論是精準(zhǔn)扶貧中的技能培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持、農(nóng)民夜校，還是新寨、新村建設(shè)或易地搬遷，都需要有勞動(dòng)能力的貧困群眾的參與。那么，我們需要思考的是，農(nóng)村勞動(dòng)力外流與城鎮(zhèn)化趨勢給民族地區(qū)貧困人口帶來了什么影響，精準(zhǔn)扶貧與新村建設(shè)又該如何適應(yīng)這種變化呢，我們需要跳出農(nóng)村看農(nóng)村，避免新村建設(shè)空心化風(fēng)險(xiǎn)。
貧困群眾脫貧可持續(xù)性問題。讓貧困群眾脫貧并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)。在各種政策措施的作用下，實(shí)現(xiàn)在一個(gè)靜態(tài)時(shí)點(diǎn)上的收入脫貧或許還相對容易，但是要做到持續(xù)的收入增加、脆弱性減少以及能力增強(qiáng)等則需長久之功。民族地區(qū)貧困群眾對于脫貧后返貧的主要擔(dān)心來自因病返貧以及紅白喜事花費(fèi)返貧等，比如部分地區(qū)流行的厚葬薄養(yǎng)觀對脫貧可持續(xù)性就有不利影響，而省委提出的“四個(gè)好”目標(biāo)尤其是“好習(xí)慣、好風(fēng)氣”構(gòu)建可謂切中時(shí)弊?？沙掷m(xù)脫貧的影響因素復(fù)雜，導(dǎo)致了貧困生成的動(dòng)態(tài)性與風(fēng)險(xiǎn)性。筆者認(rèn)為民族地區(qū)的傳統(tǒng)文化與習(xí)俗因素不可忽視，移風(fēng)易俗需要長期努力。
搞好精準(zhǔn)扶貧脫貧的對策建議
基于上述問題分析，筆者提出以下幾點(diǎn)對策建議——
進(jìn)行系統(tǒng)思考、系統(tǒng)規(guī)劃，是扶貧脫貧可持續(xù)的基礎(chǔ)。正確認(rèn)識民族地區(qū)貧困問題的復(fù)雜性、艱巨性，將扶貧短期目標(biāo)與中長期目標(biāo)相均衡，短期績效與中長期績效并重，辯證把握扶貧與扶智、扶志的關(guān)系，將基于能力與資產(chǎn)建設(shè)的開發(fā)式扶貧與兜底式的救濟(jì)型濟(jì)貧相結(jié)合，多管齊下，精準(zhǔn)施策。在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧中高度重視科技扶貧、綠色扶貧，引入項(xiàng)目以可持續(xù)發(fā)展為考量，保證“青山綠水”與扶貧脫貧效果并存。深度拓展與延伸貧困適齡人口的文化素質(zhì)教育、職業(yè)技能教育及創(chuàng)業(yè)素質(zhì)教育，以中高職教育為依托，全面提高民族地區(qū)人口素質(zhì)，阻斷民族地區(qū)貧困的代際傳遞。
構(gòu)建多元協(xié)同的扶貧治理機(jī)制，是推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。貧困產(chǎn)生的多維性與多因性決定了精準(zhǔn)扶貧需要政府與各種社會(huì)力量的協(xié)同治理。因此，精準(zhǔn)扶貧是一個(gè)以政府為主導(dǎo)，各種社會(huì)主體共同參與的過程。精準(zhǔn)扶貧治理不是簡單的一套制度安排，而是一個(gè)涉及多層次、多方面治理主體協(xié)調(diào)互動(dòng)的過程，在這個(gè)過程中既需要正式制度的安排，也需要非正式制度發(fā)揮有效性作用。在上述治理邏輯下謹(jǐn)慎推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制創(chuàng)新，適度引入第三方社會(huì)力量參與民族地區(qū)的扶貧，如引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與精準(zhǔn)識別與評估，參與扶貧項(xiàng)目的落地實(shí)施與績效評估，吸引公益與慈善資金進(jìn)入民族地區(qū)幫弱助學(xué)等。
延伸扶貧產(chǎn)業(yè)鏈，建立扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的增值與收益分享機(jī)制，是扶貧脫貧可持續(xù)的關(guān)鍵。產(chǎn)業(yè)扶貧是開發(fā)式扶貧的主要形式，然而隨著科技的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)迭代日益加快。對于我省民族地區(qū)而言，有機(jī)、生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目無疑是現(xiàn)實(shí)的發(fā)展選擇。因此延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈，構(gòu)建貧困人群參與的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目增值與收益分享機(jī)制十分必要。運(yùn)用“公司+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營合作模式，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品深加工；運(yùn)用“農(nóng)業(yè)+互聯(lián)網(wǎng)”的銷售訂購模式，拓寬產(chǎn)品銷售渠道；運(yùn)用“采摘農(nóng)業(yè)+鄉(xiāng)村旅游+集體股份經(jīng)濟(jì)”的特色化運(yùn)作模式，提升農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的附加值，由此幫助貧困農(nóng)戶在分享勞務(wù)收益的同時(shí)，獲得產(chǎn)品價(jià)值鏈的增值收益。
建立貧困人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測與救助機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧可持續(xù)的保障。貧困產(chǎn)生的多維性與動(dòng)態(tài)性決定了建立貧困監(jiān)測與救助機(jī)制的必要性。應(yīng)整合扶貧部門、民政、社保及農(nóng)業(yè)口的相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建民族地區(qū)貧困人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測大數(shù)據(jù)，并實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、信息互通，以保障扶貧與社會(huì)救助的協(xié)同運(yùn)行，從而真正實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧與公平正義。 （作者單位分別為：四川大學(xué)、省人社廳）
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