四川日報 2016年12月01日
20個市州開始行使地方立法權(quán)后,5市誕生首部實體性地方法規(guī)
■劉佳
11月30日，對自貢、綿陽、南充、巴中和眉山5市來說，是值得載入史冊的日子——5市首部實體性地方法規(guī)在這天正式誕生。
2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議審議通過的立法法修正案依法賦予設(shè)區(qū)的市和州地方立法權(quán)。根據(jù)規(guī)定，新增行使地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)市，可對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，并報省人民代表大會常務委員會批準后實施。
一年多以后，我省5部實體性地方法規(guī)是如何誕生的？誕生背后各地經(jīng)歷了什么？未來還將面對什么？
選項
大局所需+民心所向
密切關(guān)注改革發(fā)展中的突出問題、關(guān)系人民群眾切身利益的民生問題，對需要上升為法規(guī)制度層面的，及時啟動立法，適時調(diào)整、規(guī)范和引導，是地方立法的根本遵循。國家賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的用意之一，即在“接地氣”，解決地方的實際問題、具體問題。
缺水，是自貢多年的痛。
作為全國50個最缺水城市之一，集中式飲用水水源地小而散、分布廣、污染源產(chǎn)生因素較多等問題，一直困擾著這個川南重鎮(zhèn)。
自貢市人大法制委主任委員劉劍還記得，在一次立法項目征求意見會上，一位群眾代表直截了當指出，在自貢市的雙溪水庫、碾子灘水庫、烈士堰水庫等水源地，都存在農(nóng)業(yè)面源污染、畜禽養(yǎng)殖污染和人為活動污染等破壞現(xiàn)象，強烈要求對破壞飲用水水源地的問題進行嚴處?！皩惺斤嬘盟吹乇Ｗo的管理提供法律依據(jù)，保障飲用水水源達到和保持國家標準，非常必要?！弊载暿腥舜蠼?jīng)過調(diào)研以及與相關(guān)職能部門的對接溝通，將飲用水水源地保護確定為立法項目之一。
無獨有偶，巴中也將首部實體性地方法規(guī)定在飲用水水源保護上。巴中市人大常委會相關(guān)負責人表示，這部具有里程碑意義法規(guī)的實施，將為加強該市飲用水水源保護和管理提供堅強法制保障。
《綿陽市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》在提交省人大常委會審議之初，被多方寄予厚望。據(jù)了解，以前制定的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》無法適應現(xiàn)代城市管理的需要，有的處罰規(guī)定不明確、操作性不強，有的條款與新的法律相沖突，這是不少城市共同面對的難題?！霸谂f條例沒有修改前，制定地方性法規(guī)來解決存在的問題，綿陽的法規(guī)對各地有極大的借鑒意義?！笔∪舜蟪Ｎ瘯嚓P(guān)負責人表示。
而眉山在獲得立法權(quán)之初，為城鄉(xiāng)規(guī)劃立法就被提到全市所有立法項目的最前端。眉山市人大常委會副主任李建章說，這兩年，眉山從城市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域都進行了高標準規(guī)劃，“通過立法保證規(guī)劃的嚴肅性和延續(xù)性，整個城鄉(xiāng)發(fā)展會更有序?！?/span>
體現(xiàn)地方元素，也是各地首部法規(guī)的一大亮點。
今年初，南充市人大常委會通過報刊網(wǎng)絡(luò)向全市公開征集立法項目建議，該市五屆人大六次會議期間，又向全體市人大代表和政協(xié)委員發(fā)送問卷調(diào)查表1000余份，廣泛征求立法項目建議。最終，對城市園林綠化進行地方立法從20多個立法項目中脫穎而出。
立法
專家把脈+廣泛民意
在法規(guī)草案起草階段，組織人大代表參與聽證會、征求意見會，確保民意得到表達；在法規(guī)草案審議階段，通過公開向社會征集意見建議、召開座談會、實地走訪調(diào)研等方式，廣泛聽取群眾意見建議，拓展群眾參與立法的渠道，成為5市首次開展實體性法規(guī)立法的“標準路徑”。
如何確保制定的法規(guī)可執(zhí)行、易操作、真管用、有特色？這是5市制定第一部實體性地方法規(guī)共同面臨的難題。
立足實際，是科學立法的前提。自貢市人大常委會建立專業(yè)人士參與立法工作機制，制定《自貢市人民代表大會常務委員會立法咨詢管理辦法（試行）》，建立立法咨詢小組，吸納11名市內(nèi)外專業(yè)人士為立法工作“把脈”。小組成員包含高等院校、科研機構(gòu)等法學專家6人，律師2人，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護專家3人。劉劍介紹，自2016年5月建立立法咨詢小組以來，僅在《自貢市集中式飲用水水源地保護條例》一審和二審階段，小組成員就列席或參加座談會2次，提出40余條意見建議。
綠地率標準是南充在此次立法中討論最激烈的問題?！瓣P(guān)于綠地率，有意見認為，綠地率標準應堅持高標準要求，確保城市綠量只增不減，另一種意見認為，標準過高，不符合當前南充發(fā)展水平，缺乏可行性和操作性，如工業(yè)項目、物流倉儲項目的綠地率標準規(guī)定偏高?！蹦铣涫腥舜蟪Ｎ瘯üの魅嗡蜗茸艚榻B，對行政處罰的標準也存在不同看法，有的認為應當體現(xiàn)懲罰與教育相結(jié)合的原則，有的認為標準偏低容易導致低成本違法的出現(xiàn)。為此，南充市人大常委會邀請市級相關(guān)部門、市民代表、部分市人大代表對條例草案中新設(shè)行政許可、行政處罰和其他涉及行政管理部門與管理相對人之間重大利害關(guān)系的進行聽證，充分聽取權(quán)利義務相對人意見，同時委托西南政法大學和西華師范大學的法學專家，對立法依據(jù)、立法原則、執(zhí)法主體、法律責任及條例草案中涉及的專業(yè)性、技術(shù)性較強的問題進行論證，最終得到各方認可。“現(xiàn)在回頭來看，法規(guī)立項、起草、聽證、論證、審議的過程，就是一個反復論證、數(shù)易其稿、不斷完善、不斷成熟的過程，也是傾聽民心民意、凝聚集體智慧、達成統(tǒng)一認識的過程?！彼蜗茸粽f。
實施
擴大宣傳+執(zhí)法檢查
目前，已有10個市的立法工作人員到省人大常委會法工委跟班學習。按比例，省級人大常委會法工委要有30名左右立法工作人員，設(shè)區(qū)的市要有10名左右立法工作人員，才能基本滿足立法工作需要。要適應立法工作新要求，必須配足配強立法工作力量。
最新消息顯示，自貢、巴中、眉山的首部實體性地方法規(guī)將在2017年1月1日實施，綿陽、南充的也將從2017年3月1日起實施。實施前期準備時間，各地在1個月到3個月不等，需要做的工作卻很相近。
首先是通過多種途徑讓老百姓知曉法規(guī)的各項內(nèi)容，加大宣傳，同時，政府的規(guī)范性文件有與之不相適應的內(nèi)容，也將在這期間進行調(diào)整?！胺ㄒ?guī)實施后，市人大常委會將通過跟蹤監(jiān)督、適時開展執(zhí)法檢查等方式，確保法規(guī)有效實施?！辈稍L中，5市人大常委會相關(guān)負責人皆表示出類似的意思。
如今，南充的第二部實體性地方法規(guī)《南充市城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理條例（草案）》已進入二審，《自貢市〈四川省物業(yè)管理條例〉實施辦法（草案）》也二審中，《自貢市井鹽文化遺跡保護管理條例（草案）》即將進行一審。而根據(jù)眉山2016-2020年立法規(guī)劃，未來5年，預計有《眉山市大氣污染防治條例》《眉山市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》《眉山市城市管理綜合條例》等超過10項具有眉山特色的地方性法規(guī)陸續(xù)出臺。更多信息顯示，多市第一部實體性地方法規(guī)的立法工作正緊鑼密鼓地推進，很快，多地也將誕生首部實體性地方法規(guī)。
“目前在立法能力建設(shè)方面，各市州僅具備行使地方立法權(quán)的基本條件，立法工作隊伍和能力建設(shè)還需再加把勁?！痹谑∪舜蟪Ｎ瘯üの魅翁锶f國看來，各地立法工作開展得紅紅火火是好事，但目前有的市州人大把法制委和其他專委會合在一起，難以保證法制委專門從事法規(guī)案統(tǒng)一審議的工作質(zhì)量；有的地方法工委工作人員還沒有完全到位，有的地方與立法有關(guān)的其他專門委員會也還沒有成立。
記者了解到，已有10個市的立法工作人員到省人大常委會法工委跟班學習，這是省人大常委會為各市州搞好立法指導服務的一項創(chuàng)新?！笆∪舜蟪Ｎ瘯⒗^續(xù)通過加強培訓、跟班學習、掛職鍛煉等方式，幫助提高各市州立法工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務能力。”田萬國說。
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